En las últimas semanas han vuelto a producirse manifestaciones públicas que cuestionan la pertenencia de Ceuta y Melilla al territorio español. El debate político no es nuevo y no corresponde a un despacho de abogados terciar en él. Sí corresponde, en cambio, aclarar una cuestión distinta y estrictamente técnica, que es la que nos trasladan algunos inversores y operadores internacionales: cuál es el estatuto jurídico de ambas ciudades y qué consecuencias tiene sobre la seguridad jurídica de quien decide establecerse allí.
La respuesta, desde el Derecho positivo, es unívoca.
- El marco constitucional
La Constitución Española de 1978 atribuye la soberanía nacional al pueblo español en su conjunto y proclama la unidad indisoluble de la Nación española (artículo 2), encomendando a las Fuerzas Armadas la garantía de la integridad territorial (artículo 8.1). Ceuta y Melilla se integran en ese marco por la vía prevista en la Disposición Transitoria Quinta de la propia Constitución, desarrollada mediante la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, y la Ley Orgánica 2/1995, de la misma fecha, de Estatuto de Autonomía de Melilla.
Conviene subrayar una consecuencia poco comentada de esta ubicación sistemática: el artículo 2 se encuentra en el Título Preliminar, de modo que cualquier alteración del territorio del Estado exigiría el procedimiento agravado de reforma del artículo 168 de la Constitución —aprobación por dos tercios de ambas Cámaras, disolución de las Cortes, ratificación por las nuevas Cámaras y referéndum de la ciudadanía española—. No existe, por tanto, vía bilateral, diplomática ni convencional que permita disponer de la soberanía sobre estos territorios. Ningún Gobierno, por sí solo, tiene competencia jurídica para hacerlo.
- Un régimen de autonomía administrativa, no de soberanía
Los Estatutos de Autonomía de 1995 confieren a ambas ciudades autonomía administrativa dentro del ordenamiento español, con competencias más limitadas que las de las Comunidades Autónomas y sin potestad legislativa propia. Su actividad institucional se rige por las mismas normas que estructuran la Administración española: la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común; la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público; la Ley 19/2013, de Transparencia; y, en el ámbito del juego, la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, junto con el Real Decreto 329/1996, de 23 de febrero, de traspaso de funciones del Estado en materia de casinos, juegos y apuestas.
Se trata, en definitiva, de descentralización administrativa dentro de la unidad del Estado, no de una cesión de soberanía ni de un estatuto internacional diferenciado. Por esa razón, la comparación que ocasionalmente se hace con Gibraltar o con otros territorios carece de base: sus circunstancias constitucionales e históricas son de naturaleza distinta.
- La dimensión internacional
Ceuta y Melilla no figuran en la lista de territorios no autónomos que Naciones Unidas mantiene al amparo del artículo 73 de la Carta. La solicitud formulada en 1975 para su inclusión no prosperó, y desde entonces ninguna instancia internacional ha abierto proceso alguno relativo a su estatuto. Gibraltar, por contraste, sí figura en esa lista: la diferencia no es retórica, sino registral.
A ello se añade la anterioridad de los títulos. Melilla se incorporó a la Corona de Castilla en 1497 y Ceuta, tomada por Portugal en 1415, pasó a España en virtud del Tratado de Lisboa de 1668; ambas situaciones son anteriores a la conformación del Estado marroquí actual y fueron reconocidas en sucesivos tratados suscritos con el Sultanato, incluido el Tratado de Wad-Ras de 1860. Una reivindicación política, por reiterada que sea, no constituye por sí misma un título jurídico ni abre un cauce procedimental en Derecho internacional.
- Territorio de la Unión Europea
Conforme a los artículos 52 del TUE y 355 del TFUE, el Derecho de la Unión se aplica al territorio del Reino de España y, con ello, a Ceuta y Melilla. El Protocolo nº 2 del Acta de Adhesión de España de 1985 establece particularidades en materia aduanera y de imposición indirecta —de ahí el IPSI en lugar del IVA—, pero lo hace precisamente sobre la premisa de que ambas ciudades forman parte del territorio del Estado miembro. Sus residentes son nacionales españoles y, por tanto, ciudadanos de la Unión, con idénticos derechos y protecciones.
- Tutela judicial y previsibilidad para el inversor
El régimen fiscal —bonificación en el Impuesto sobre Sociedades conforme al artículo 33 de la Ley 27/2014, elevada del 50 al 60 por ciento por el Real Decreto-ley 22/2026, de 1 de septiembre, pendiente de convalidación; deducción en el IRPF ex artículo 68.4 de la Ley 35/2006; e IPSI como tributo local autorizado por ley estatal— es igualmente Derecho estatal español, vigente desde 1955, supervisado por la Agencia Tributaria y compatible con el marco europeo. No es una excepción al ordenamiento, sino una adaptación económica interna prevista dentro de él.
Conclusión
Para quien analiza una implantación en Melilla o en Ceuta, la cuestión relevante no es el ruido declarativo, sino la arquitectura normativa. Y esa arquitectura es la del Estado español y la de la Unión Europea: misma Constitución, mismas leyes administrativas, mismos tribunales, misma ciudadanía europea, y un procedimiento de reforma constitucional que hace jurídicamente indisponible cualquier modificación del territorio.
Desde LOYRA venimos acompañando a operadores de juego y compañías tecnológicas en sus procesos de establecimiento en Melilla y en Ceuta. Nuestra valoración, en términos exclusivamente jurídicos, es que el marco aplicable ofrece el mismo grado de previsibilidad y de tutela que cualquier otro punto del territorio nacional.
