Opinión
El juego: "Atrapado en el tiempo"
Germán Gusano (director de la Fundación Codere)

El día de ‘La Marmota’ es una tradición norteamericana que consiste en que, cerca del amanecer, un ejemplar llamado ‘Phil’ es sacada del abrigo de su madriguera. Según la tradición, si aún se ve su sombra, habrá un prolongado invierno. Si no es así, caso de estar nublado, la primavera está al llegar. Una especie de pronóstico meteorológico.

En Uruguay lleva debatiéndose este último año, una reforma administrativa para reorganizar diferentes aspectos que afectan al juego de azar. Su explotación parte de un principio legalmente consagrado en el artículo 1 de la Ley 1595, de 16 de diciembre de 1882, que es la prohibición. Existe, en general, un principio vigente de ilicitud de la actividad. A partir de dicho principio, se ha ido desarrollando toda la regulación, siendo sumamente restrictiva a lo largo de los años. Ello es consistente con lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución que, fundado en el interés general, establece que “el Estado combatirá por medio de la Ley y de las Convenciones Internacionales, los vicios sociales”. El juego con apuesta es considerado un “vicio social”; el término es totalmente desafortunado e inapropiado, a pesar de ser decimonónico.
 
Por tanto, no es sostenible, amparados en las normas vigentes, considerar la explotación de los juegos de azar como cualquier otra actividad comercial libre. Es, justamente, lo contrario, está legalmente prohibida, y solo se admite cuando la realiza el Estado o un particular autorizado por éste, previo cumplimiento de estrictos controles. Así, el Estado uruguayo, durante casi siglo y medio, ha explotado los juegos de azar, buscando el cumplimiento de los siguientes objetivos generales:
1.- Combatir el juego clandestino, dando al ciudadano la opción de participar de una actividad lúdica (en principio ilícita), bajo su estricto control y garantías públicas, aplicando parte de los resultados a cuestiones de interés social. Finalidad que no ha conseguido, ya que el mercado ilegal de slots se estima en torno a 30.000 unidades –frente al legal, unas 8.000-; sumándose el omnipresente canal online.
 
2.- Fomentar inversiones que permitan el desarrollo de diferentes actividades que cuentan con un alto valor estratégico, social y/o económico; caso del turismo hotelero o de la hípica (remodelación y sostenimiento de hipódromos). Las cuales, una vez autorizadas, debieran respetarse por la importancia de las inversiones e infraestructuras realizadas.
 
Hay que precisar las modalidades de explotación de los juegos previstas en su legislación respecto a juegos de casino, slots y apuestas hípicas. Las dos primeras, pueden realizarse en forma directa por el Estado (Dirección General de Casinos o Intendencias Municipales); mediante el denominado sistema mixto; o también, por un régimen de concesión a entidades privadas. El sistema mixto, tiene la particularidad que el Estado es el explotador del juego y el inversor privado debe aportar todos los bienes muebles e inmuebles, así como los servicios que son necesarios para una óptima explotación (por ejemplo, seguridad, gastronomía, marketing, mantenimiento de inmuebles históricos, etcétera). A cambio de ello, percibe un porcentaje variable de las utilidades de las salas de juego o casinos arrendados.
 
Por su lado, las apuestas hípicas, pueden explotarse directamente por los gobiernos departamentales o por los Jockeys club locales (asociaciones civiles sin fines de lucro) que tengan hipódromos y cumplan con determinados requisitos legales. Está prohibida y penalizada la explotación por agentes privados, salvo el concesionario -tras licitación pública- de los hipódromos Nacional de Maroñas y el de Las Piedras, de los que forma parte el grupo Codere, conforme a la autorización otorgada por las Leyes 17006 y 18067 respectivamente. 
 
En estos meses atrás, los legisladores han consultado a diferentes actores respecto a la dimensión del mercado de juego uruguayo y las eventuales consecuencias de una apertura “legal” del mismo. No existe un estudio riguroso sobre este asunto, pero sí que es vox pópuli la realidad cotidiana de la actividad. El crecimiento incontrolado de las denominadas slots barriales -es decir, ilegales- está afectando fuertemente a los ingresos de los actores legales y, en definitiva, a sus inversiones y viabilidad, conforme a las condiciones y compromisos inicialmente adquiridos en cada proyecto. Por tanto, históricamente, se ha producido una “apertura” tácita del mercado de juego, por la permisividad y el descontrol público, que altera la ecuación económica de los contratos o autorizaciones vigentes.
 
Debería recogerse, expresamente, la prohibición de explotar máquinas tragamonedas fuera de los casinos y de las salas de esparcimiento legalmente establecidas, procediendo a la correspondiente corrección del artículo 5.2. Así mismo, debería ajustarse la redacción del artículo 37, a efectos de establecer una adecuada tipificación del delito (actualmente, se considera la actividad ilegal como una falta), que no esté sujeta a decisiones discrecionales de la Administración. Indudablemente, estas explotaciones, constituyen una competencia desleal. Ninguno de los operadores ilegales aportan al Estado: no generan empleos o son de calidad discutible; no se ven sometidos a controles estatales; no contribuyen a las arcas públicas; y no aportan ni soportan relevantes inversiones, que sí generan y mantienen los operadores autorizados.
 
Respecto a la reorganización institucional de las entidades públicas involucradas en el juego, es importante destacar la separación razonable de las tareas de explotación, de aquellas otras de control y regulación. En cambio, el texto merece algunas objeciones que resultan de su tenor literal. La más importante se refiere a que operaría una delegación amplia, no deseable, de las competencias del Parlamento en materia regulatoria, en favor del poder Ejecutivo y órganos unipersonales. Tradicionalmente, las bases de la regulación del juego han estado en manos del legislador (órgano colegiado), otorgando mayores garantías de estabilidad al inversor, quien al momento de definir su participación evalúa positivamente el mantenimiento de las reglas de juego que supuestamente regirán su vinculación pública. Solamente se mantendría en manos del Legislativo lo que atañe a la explotación de nuevos casinos. Otras disposiciones, parecen establecer una apertura del mercado en términos amplios y una flexibilización de los vínculos con el Estado. El Parlamento no debería renunciar a sus competencias en la materia, en particular, respecto a la habilitación de nuevas modalidades o canales de juego. 
 
También se amplían las posibilidades de acceso de los actores privados al mercado de juegos, mediante autorizaciones, permisos, licencias y concesiones, sin establecer los específicos requisitos y supuestos de aplicación de dichos instrumentos, dejando estos aspectos a la discrecionalidad de la Administración. Tampoco se establecen las contrapartidas públicas que los futuros operadores deberían prestar para acceder al desarrollo de la actividad. Las normas que contiene serían, en todo caso, un medio para ampliar el mercado y, seguramente, sobredimensionar la oferta.
 
La “flexibilización” que emerge también se refleja en lo dispuesto en su artículo 7, inciso segundo, donde se establece el carácter precario y revocable de las autorizaciones, permisos o licencias y que, su cese, no daría lugar a indemnización de clase alguna. Esto genera incertidumbre a los operadores y nuevamente deja a la arbitrariedad, aspectos esenciales, distanciándose del principio general de responsabilidad estatal, consagrado en el artículo 24 de la Constitución uruguaya. Además, el Proyecto establece que se utilizarán procedimientos competitivos, pero no se remite a los establecidos en el Texto Ordenado de la Ley de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF), como fuente legal, sino que lo deja al amparo de lo que dicte la futura reglamentación.
 
Entre los principales aspectos positivos, destaca el reconocimiento del monopolio estatal, lo que deja en evidencia la ilegitimidad con la que se desarrollan las prácticas ilegales. En cuanto al juego de apuestas online (art. 36 y 5.5), es inadmisible que el poder Ejecutivo tenga en su agenda toda la regulación de este canal, que debe corresponder al poder Legislativo y ser objeto de una norma específica y detallada. Todos conocemos su crecimiento explosivo a nivel mundial y la permisividad del mismo, con consecuencias negativas e irreparables, como está ocurriendo en entornos ya regulados. Resultado de previas actuaciones ilegales, normativas deficientes e impulsado por una excesiva publicidad y promoción, aumentando su potencial adictivo. 
 
La evaluación del derecho comparado es de vital importancia a la hora de optar por la regulación de este canal de juego. Además de perseguir la actual actividad online ilegal, debe realizarse una reflexión, seria y pausada, que haga especial hincapié en aspectos tales como: los juegos que se habilitarían (casinos, póquer, apuestas deportivas, e-sports, etcétera); como se verían afectados los operadores físicos legalmente autorizados; el equilibrio económico, en su caso, por la nueva competencia, que ya opera en condiciones mucho más ventajosas (ilegalidad), con menor inversión y costes de transacción; si el sistema más adecuado para Uruguay es la prohibición o la legalización; qué número de licencias puede soportar el mercado y las condiciones en las que se otorgarían; las restricciones y controles respecto a los grupos vulnerables; cual sería el régimen de infracciones y sanciones (obligaciones constitucionales a respetar en estos últimos puntos); así como valorar seriamente, si se otorgarían las licencias a operadores físicos tradicionales, basando tal decisión en la característica de ser un nuevo canal de distribución, y no en la interpretación que lo considera como una nueva modalidad de juego.
 
La ‘marmota’ de la industria del juego puede predecir si continuará la estación invernal o si se adelantará la primavera. Prolongándose un invierno gris repleto de ilegalidades, de intrusismo empresarial, de desigualdad de trato y de discriminaciones socioeconómicas. O, por el contrario, dar paso a una primavera soleada en la que se valore la legalidad, la transparencia, la seguridad, la igualdad, la profesionalidad y la responsabilidad en el juego. La realidad es que aún se ven sombras muy oscuras, por tanto, el invierno parece que durará algún tiempo más según las predicciones. La industria del juego está atrapada en el tiempo, con situaciones internacionales símilares, repitiéndose los contextos permitidos de ilegalidad y discriminación. Uruguay está a tiempo de avanzar, afrontando de manera contundente y acertada la regulación, por bien del interés general.
 
 

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